La Fundación Ágora S. L., con la colaboración del Instituto de Estudios Jurídicos “Marcelo Arturo Petrino”, organizó y efectuó el pasado 29 de octubre de 2008, en el Auditorio del Colegio de Abogados y Procuradores de la Ciudad de San Luis, el Foro “Gobernabilidad. Reflexiones y Propuestas”. En la ocasión y ante una numerosa concurrencia procedente de diversos sectores de la comunidad, disertaron acerca de la temática propuesta, el abogado José Guillermo L’Huillier sobre Gobernabilidad y Desarrollo Institucional, el periodista Mario Otero acerca de Gobernabilidad y Medios de Comunicación y el abogado Roberto Eduardo Pagano se refirió a Gobernabilidad, Economía y Justicia.
Una vez concluidas las conferencias, se invitó al público presente a efectuar preguntas a los disertantes, con lo cual dio inicio el diálogo y el debate que se prolongó durante varios minutos.
Esta iniciativa constituye la primera, llevada a cabo por la Fundación Ágora S.L., de otras programadas con el objetivo de brindar escenarios de participación, diálogo, propuestas y discusión de ideas proyectadas hacia toda la comunidad.
A continuación se transcriben las síntesis de las exposiciones brindadas.
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GOBERNABILIDAD Y DESARROLLO INSTITUCIONAL
José Guillermo L´Huillier
¿Por qué adquiere importancia el tema de la gobernabilidad en las actuales circunstancias?
La economía mundial padece una crisis financiera global, circunstancia que impone la necesidad de reflexionar sobre el concepto de “gobernabilidad”, su relación con los procesos políticos locales, el desarrollo institucional logrado por nuestro país y la capacidad del sistema político para tomar decisiones colectivas y resolver conflictos en el marco de las reglas y procedimientos vigentes.
Cabe señalar que el concepto de “gobernabilidad” excede las cuestiones específicas relacionadas con la acción de gobierno en un determinado momento histórico en tanto expresa la capacidad de una determinada sociedad para implementar un sistema de político que -además de ser estable y confiable- asuma como meta o valor final el desarrollo humano.
Es importante destacar también que la gobernabilidad no siempre es democrática, un gobierno autocrático puede tener gobernabilidad y también se observan supuestos de gobernabilidad democrática sin crecimiento y sin desarrollo humano, pero solo la gobernabilidad democrática hace sustentable el desarrollo humano. (Ver “Gobernabilidad Democrática para el Desarrollo Humano”, Joan Prats i Catalá, Universidad Abierta de Cataluña)
Como primera aproximación al tema debemos determinar que son las instituciones y cómo se relacionan con la “gobernabilidad”.
¿Qué son las instituciones?
• Son las reglas del juego en una sociedad.
• Son un sistema de reglas y procedimientos a través de los que se toman decisiones de autoridad y en el marco de las cuales los actores estratégicos resuelven sus conflictos.
• Constituyen el verdadero régimen político, ya que deciden cómo se toman las decisiones y, al hacerlo, definen quiénes son los actores estratégicos y cómo se puede acceder a esa categoría dentro del sistema establecido.
• Estas reglas determinan además el tipo de relaciones que se establecen entre el poder político, por un lado, y la esfera económica y social por otra.
¿Cómo se relacionan las instituciones con la gobernabilidad?
• La gobernabilidad será mayor cuanto mayor sea la fortaleza de las reglas y procedimientos, es decir, cuanto mayor sea su institucionalización.
• Además serán más duraderas y eficaces cuanto más capaces sean de contener y procesar en forma pacífica los conflictos entre los actores estratégicos.
¿Qué diferencia hay entre instituciones formales e informales?
• Las instituciones formales son creadas por actores que controlan recursos de poder y tienen el carácter de normas legales (Constitución Nacional, Constitución Provincial, Cartas Orgánicas Municipales, etc.).
• Las instituciones informales son los códigos de conducta no escritos que regulan las prácticas sociales cotidianas, prácticas que reconocen un origen y una determinada profundidad histórica.
• No siempre existe correspondencia entre la institucionalidad formal y la informal; es frecuente que normas legales se conviertan en letra muerta, por cuanto las prácticas sociales concretas se regulan por una institucionalidad informal que contradice la establecida por tales normas.
¿Con qué se relaciona la gobernabilidad?
• Con la estabilidad de las instituciones a pesar de la incertidumbre del juego político, es decir, de las negociaciones y los acuerdos entre los actores políticos;
• Con la capacidad de las instituciones políticas y sociales para agregar y articular intereses;
• Con la capacidad para regular y resolver conflictos;
• Con el desarrollo humano como meta o valor final.
¿Cuál ha sido el contexto histórico de la gobernabilidad en la Argentina?
La “gobernabilidad democrática” -que se restableció en 1983 después de más de cincuenta años de golpes de estados y sistemas políticos autocráticos- ha soportado dos graves crisis… una en 1989 y otra en 2001.
En ambos casos las crisis de gobernabilidad se asociaron con crisis económico-financieras en el marco de un severo endeudamiento fiscal del Estado Nacional.
En 1989 el Justicialismo constituyó una alternativa de poder ante la crisis de gobernabilidad y la renuncia del Presidente Alfonsín. La resolución de la crisis se produjo en el marco institucional de la Constitución de 1853/60.
Con la Presidencia de Menem y el régimen de convertibilidad se estabiliza la economía y se asegura la estabilidad del sistema político-institucional, no obstante en 1994 -antes de la finalización de su primer mandato- Menem plantea sus ambiciones reeleccionistas para lo cual propicia la reforma de la Constitución Nacional de 1853/60.
Se formaliza así el “Pacto de Olivos” – que en realidad es un pacto de dos- y en base al “Núcleo de Coincidencias Básicas” del mismo se convoca a la Convención Constituyente que sanciona la Reforma de 1994.
La reforma se realiza sin un debate profundo en el seno de la Convención, resultando un texto constitucional que presenta graves deficiencias y ha posibilitado –en la práctica- un marcado deterioro institucional, en el que se destacan entre otros vicios: el hiper-presidencialismo, la concentración de poder en el Ejecutivo, falta de división de poderes, el vaciamiento de las facultades del Congreso por el uso y abuso de los decretos de necesidad y urgencia y la delegación de competencias indelegables en el Ejecutivo, la “emergencia económica”, el debilitamiento y corrupción de los órganos de contralor, la alteración del régimen federal debido a la falta de sanción de una ley de coparticipación federal y el manejo discrecional de los recursos presupuestarios por el Gobierno Federal.
La crisis de gobernabilidad de 2001 reconoce, en mi opinión entre otras causas, la debilidad institucional que resulta del Pacto de Olivos y la reforma constitucional de 1994.
En el 2003 el ballotage “criollo” –instituido por la reforma del 94- permitió la asunción de un Presidente de minoría ya que solo contaba con el 22% de los votos y no representaba a un partido político, sino a una facción política, pués el justicialismo –si bien constituía una alternativa de poder- concurrió a las urnas divido en tres facciones: Menem, Rodríguez Saá y Kichner.
El Presidente electo en 2003 por ser un “presidente de minoría” asumió con una débil legitimidad de origen, situación que después determina una grosera manipulación de la opinión pública mediante la utilización de recursos del Estado para ganar legitimidad y conduce con el tiempo a una concentración de poder extrema que hace crisis en el 2008 con el conflicto de campo y la mentada resolución 125.
En las actuales circunstancias no existe una oposición articulada y mucho menos una alternativa de poder frente a una eventual crisis de gobernabilidad, los partidos políticos han sido sustituidos en los hechos por facciones políticas y el llamado “pluriperonismo” genera una marcada despolitización de la sociedad. (Conf. Alain Rouquié, “Los argentinos está despolitizados”, La Nación, 26 /10/08)
Así las cosas, hoy la “gobernabilidad” en La Argentina no se sustenta en instituciones sólidas, sino en el “manejo de la caja” que, con total discrecionalidad, realiza el Ejecutivo Nacional, al extremo que muchas Provincias pierden día a día su autonomía y son conducidas por Gobernadores-Delegados que dependen del Gobierno Federal para subsistir. El federalismo languidece ante un populismo clientelista que encuentra, en el conurbano bonaerense y en la cooptación de dirigentes de diferentes facciones, una inestable fuente de sustentabilidad. Como en la época de Alberdí conviven “dos países”… “El Estado metrópoli, Buenos Aires, y el país vasallo, la república. El uno gobierna, el otro obedece; el uno goza del tesoro, el otro lo produce”… (Alberdi, Juan B., “Grandes y pequeños hombres del Plata”, 107, Editorial Garnier Hermanos, 1912).
¿Qué propuestas se pueden formular para fortalecer las instituciones y, por ende, la gobernabilidad?
Se necesitan consensos mínimos para:
· Propiciar una reforma constitucional que prohíba las reelecciones tanto a nivel Nacional, como en los ámbitos provinciales y municipales, no solo en los poderes ejecutivos, sino también en los legislativos.
· Fortalecer los partidos políticos para superar la debilidad institucional que genera un sistema político de facciones políticas.
· Generar una alternativa de poder, esto supone además superar el “mito” de que solo el justicialismo garantiza la gobernabilidad.
· Fortalecer el federalismo, avanzar en una real descentralización política que limite la grosera concentración de poder que hoy se constata en el Ejecutivo Nacional con un manejo discrecional de la “caja”, situación que se caracteriza por la ilegalidad, la arbitrariedad y la inequidad.
La economía mundial padece una crisis financiera global, circunstancia que impone la necesidad de reflexionar sobre el concepto de “gobernabilidad”, su relación con los procesos políticos locales, el desarrollo institucional logrado por nuestro país y la capacidad del sistema político para tomar decisiones colectivas y resolver conflictos en el marco de las reglas y procedimientos vigentes.
Cabe señalar que el concepto de “gobernabilidad” excede las cuestiones específicas relacionadas con la acción de gobierno en un determinado momento histórico en tanto expresa la capacidad de una determinada sociedad para implementar un sistema de político que -además de ser estable y confiable- asuma como meta o valor final el desarrollo humano.
Es importante destacar también que la gobernabilidad no siempre es democrática, un gobierno autocrático puede tener gobernabilidad y también se observan supuestos de gobernabilidad democrática sin crecimiento y sin desarrollo humano, pero solo la gobernabilidad democrática hace sustentable el desarrollo humano. (Ver “Gobernabilidad Democrática para el Desarrollo Humano”, Joan Prats i Catalá, Universidad Abierta de Cataluña)
Como primera aproximación al tema debemos determinar que son las instituciones y cómo se relacionan con la “gobernabilidad”.
¿Qué son las instituciones?
• Son las reglas del juego en una sociedad.
• Son un sistema de reglas y procedimientos a través de los que se toman decisiones de autoridad y en el marco de las cuales los actores estratégicos resuelven sus conflictos.
• Constituyen el verdadero régimen político, ya que deciden cómo se toman las decisiones y, al hacerlo, definen quiénes son los actores estratégicos y cómo se puede acceder a esa categoría dentro del sistema establecido.
• Estas reglas determinan además el tipo de relaciones que se establecen entre el poder político, por un lado, y la esfera económica y social por otra.
¿Cómo se relacionan las instituciones con la gobernabilidad?
• La gobernabilidad será mayor cuanto mayor sea la fortaleza de las reglas y procedimientos, es decir, cuanto mayor sea su institucionalización.
• Además serán más duraderas y eficaces cuanto más capaces sean de contener y procesar en forma pacífica los conflictos entre los actores estratégicos.
¿Qué diferencia hay entre instituciones formales e informales?
• Las instituciones formales son creadas por actores que controlan recursos de poder y tienen el carácter de normas legales (Constitución Nacional, Constitución Provincial, Cartas Orgánicas Municipales, etc.).
• Las instituciones informales son los códigos de conducta no escritos que regulan las prácticas sociales cotidianas, prácticas que reconocen un origen y una determinada profundidad histórica.
• No siempre existe correspondencia entre la institucionalidad formal y la informal; es frecuente que normas legales se conviertan en letra muerta, por cuanto las prácticas sociales concretas se regulan por una institucionalidad informal que contradice la establecida por tales normas.
¿Con qué se relaciona la gobernabilidad?
• Con la estabilidad de las instituciones a pesar de la incertidumbre del juego político, es decir, de las negociaciones y los acuerdos entre los actores políticos;
• Con la capacidad de las instituciones políticas y sociales para agregar y articular intereses;
• Con la capacidad para regular y resolver conflictos;
• Con el desarrollo humano como meta o valor final.
¿Cuál ha sido el contexto histórico de la gobernabilidad en la Argentina?
La “gobernabilidad democrática” -que se restableció en 1983 después de más de cincuenta años de golpes de estados y sistemas políticos autocráticos- ha soportado dos graves crisis… una en 1989 y otra en 2001.
En ambos casos las crisis de gobernabilidad se asociaron con crisis económico-financieras en el marco de un severo endeudamiento fiscal del Estado Nacional.
En 1989 el Justicialismo constituyó una alternativa de poder ante la crisis de gobernabilidad y la renuncia del Presidente Alfonsín. La resolución de la crisis se produjo en el marco institucional de la Constitución de 1853/60.
Con la Presidencia de Menem y el régimen de convertibilidad se estabiliza la economía y se asegura la estabilidad del sistema político-institucional, no obstante en 1994 -antes de la finalización de su primer mandato- Menem plantea sus ambiciones reeleccionistas para lo cual propicia la reforma de la Constitución Nacional de 1853/60.
Se formaliza así el “Pacto de Olivos” – que en realidad es un pacto de dos- y en base al “Núcleo de Coincidencias Básicas” del mismo se convoca a la Convención Constituyente que sanciona la Reforma de 1994.
La reforma se realiza sin un debate profundo en el seno de la Convención, resultando un texto constitucional que presenta graves deficiencias y ha posibilitado –en la práctica- un marcado deterioro institucional, en el que se destacan entre otros vicios: el hiper-presidencialismo, la concentración de poder en el Ejecutivo, falta de división de poderes, el vaciamiento de las facultades del Congreso por el uso y abuso de los decretos de necesidad y urgencia y la delegación de competencias indelegables en el Ejecutivo, la “emergencia económica”, el debilitamiento y corrupción de los órganos de contralor, la alteración del régimen federal debido a la falta de sanción de una ley de coparticipación federal y el manejo discrecional de los recursos presupuestarios por el Gobierno Federal.
La crisis de gobernabilidad de 2001 reconoce, en mi opinión entre otras causas, la debilidad institucional que resulta del Pacto de Olivos y la reforma constitucional de 1994.
En el 2003 el ballotage “criollo” –instituido por la reforma del 94- permitió la asunción de un Presidente de minoría ya que solo contaba con el 22% de los votos y no representaba a un partido político, sino a una facción política, pués el justicialismo –si bien constituía una alternativa de poder- concurrió a las urnas divido en tres facciones: Menem, Rodríguez Saá y Kichner.
El Presidente electo en 2003 por ser un “presidente de minoría” asumió con una débil legitimidad de origen, situación que después determina una grosera manipulación de la opinión pública mediante la utilización de recursos del Estado para ganar legitimidad y conduce con el tiempo a una concentración de poder extrema que hace crisis en el 2008 con el conflicto de campo y la mentada resolución 125.
En las actuales circunstancias no existe una oposición articulada y mucho menos una alternativa de poder frente a una eventual crisis de gobernabilidad, los partidos políticos han sido sustituidos en los hechos por facciones políticas y el llamado “pluriperonismo” genera una marcada despolitización de la sociedad. (Conf. Alain Rouquié, “Los argentinos está despolitizados”, La Nación, 26 /10/08)
Así las cosas, hoy la “gobernabilidad” en La Argentina no se sustenta en instituciones sólidas, sino en el “manejo de la caja” que, con total discrecionalidad, realiza el Ejecutivo Nacional, al extremo que muchas Provincias pierden día a día su autonomía y son conducidas por Gobernadores-Delegados que dependen del Gobierno Federal para subsistir. El federalismo languidece ante un populismo clientelista que encuentra, en el conurbano bonaerense y en la cooptación de dirigentes de diferentes facciones, una inestable fuente de sustentabilidad. Como en la época de Alberdí conviven “dos países”… “El Estado metrópoli, Buenos Aires, y el país vasallo, la república. El uno gobierna, el otro obedece; el uno goza del tesoro, el otro lo produce”… (Alberdi, Juan B., “Grandes y pequeños hombres del Plata”, 107, Editorial Garnier Hermanos, 1912).
¿Qué propuestas se pueden formular para fortalecer las instituciones y, por ende, la gobernabilidad?
Se necesitan consensos mínimos para:
· Propiciar una reforma constitucional que prohíba las reelecciones tanto a nivel Nacional, como en los ámbitos provinciales y municipales, no solo en los poderes ejecutivos, sino también en los legislativos.
· Fortalecer los partidos políticos para superar la debilidad institucional que genera un sistema político de facciones políticas.
· Generar una alternativa de poder, esto supone además superar el “mito” de que solo el justicialismo garantiza la gobernabilidad.
· Fortalecer el federalismo, avanzar en una real descentralización política que limite la grosera concentración de poder que hoy se constata en el Ejecutivo Nacional con un manejo discrecional de la “caja”, situación que se caracteriza por la ilegalidad, la arbitrariedad y la inequidad.
GOBERNABILIDAD Y COMUNICACIÓN
Mario OteroLos grandes diarios estadounidenses y la CNN extremaron en los últimos meses, con conciencia del peso de sus informaciones y de la repercusión de sus columnistas en el ánimo de las poblaciones, el lenguaje para referir al desplome de las grandes corporaciones financieras que originó la crisis sin precedentes que vivimos. No quisieron ser desestabilizadores del sistema, pero el uso de giros y figuras no evitó el desastre. Por el conflicto con el campo, el Gobierno y el Partido Justicialista tildaron de desestabilizadores a quienes cortaron las rutas y al periodismo que se ocupó de la protesta. El gobierno pretendió que los medios “eran” la protesta, un dislate equivalente a decir que los medios causaron la caída del sistema hipotecario en Estados Unidos. Los ejemplos señalan la tensa relación de los gobiernos con los medios –que son actores políticos, económicos y sociales-, que suele derivar en antagonismo y, en circunstancias, en avances sobre la libertad de prensa. Los gobiernos culpan a los medios de tergiversar la realidad y de incidir negativamente en el ánimo de la población (el buen ánimo social es uno de los elementos de la gobernabilidad); los medios y los periodistas, sostienen lo contrario. El problema nace en el trabajo mismo del periodista que, al elaborar la noticia, que es un artificio, construye “una realidad”, que se “ajusta en todo lo posible” a la realidad de los hechos. Por lo tanto nunca hay objetividad plena. Tampoco la hay en el discurso con que los gobiernos construyen la realidad, ni en la imagen de la realidad que cada ciudadano edifica, la mayor de las veces, a partir de la descripción de los medios. Estas diferencias se perciben más ahora por la participación de los ciudadanos en los correos de lectores de los diarios, los llamados telefónicos a las radios, el envío de imágenes captadas con celulares a la tevé, su entusiasmo por intervenir en los foros en las webs, etc., porque los medios de alguna manera pierden el control de los contenidos y no llegan a modelar totalmente su incidencia en la sociedad. El periodista ha perdido el monopolio en la emisión de los mensajes, porque éstos se han hecho, sin duda, multidireccionales, lo que consolida la incidencia social de los medios. Los medios son factores de poder con especialidad en la comunicación. Por lo tanto, “un interlocutor necesario para analizar la gobernabilidad de la sociedad” (Uranga). Se han constituido, además, en el escenario de hechos con incidencia en la vida política, lo que ha llevado a Casullo a sostener que “la política son los medios y los medios son la política”. Hay dos conceptos imperiosos al analizar la relación gobierno – medios y la gobernabilidad: la vulnerabilidad de los consensos y la representación (dos pilares de la democracia) en los que los medios tienen una tremenda incidencia; y la apatía ciudadana, que se vencería con el libre acceso a la fuentes de información pública. Para ejemplificar acerca de los medios y la gobernabilidad, resulta interesante el estudio de la UCES (Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales), que analizó el papel de los diarios de Buenos Aires en la legitimación de Néstor Kirchner, el presidente democrático con menor porcentaje de votos, una debilidad que pudo tornarlo inestable. Eso se logró mediante la profusa difusión de encuestas de opinión favorables al presidente. Los medios no profundizaron en el contenido de esos sondeos, que eran disímiles, a veces contradictorios y hasta dudosos. Sin embargo, los analistas, hasta los más prestigiados, contribuyeron a generar la percepción de que tuvimos el presidente con mejor imagen en la historia.
